本文刊登于《新闻与写作》第9期

　　即时通信服务不是法外之地

　　——解读《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》

　　何镇飚

　　【摘 要】从媒介管理政策逻辑、积极意义和改变媒介生态等3个角度出发，阐述《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》的媒介管理属性、资质管理原则、内容管理实质和安全管理目的，论证了其积极作用包括：维护主流、增强权威；准生证明、鼓励发展；有规可依、监管渠道；明确主体、维护安全；建构伦理，形成共识。最后，从“细分、转型、竞争、安全”四个方面，展望了随之而来的媒介生态改变。

　　由中共中央总书记习近平亲自担任组长的中央网络安全和信息化领导小组，在2014年2月27日成立。不到半年的时间，网络安全管理从庙堂走向实处。国家互联网信息办公室于8月7日发布的《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》(以下简称《规定》)对包括超过580万微信公众账号在内的即时通信工具公众信息服务进行了及时、有效的规范管理。

　　一、媒介管理的政策逻辑

　　(一)媒介管理属性。麦克卢汉在1964年出版《理解媒介：人类的延伸》时，第一章的标题就是“媒介即信息”：“在我们这样的文化中，长期以来已经习惯于把所有的事物都分裂和切割，以此作为控制事物的手段，如果有人提醒我们说，在事物运转的实际过程中，媒介就是讯息，我们难免会感到吃惊。”①他没有想到的是，这一诞生之初饱受争议的观点在互联网时代得到了淋漓尽致的体现。因为《规定》反映的是，对媒介的管理即对信息的管理，通过管理信息实现管理媒介，也通过管理媒介实现管理信息，这就是网络信息时代的“媒介即信息”。 《规定》影响最大的是各个初露“自媒体”端倪的微信公众号。国家互联网信息办公室这一行政部门和权力机关，通过对公众信息服务的管理，实现了“自媒体管理”，又通过“自媒体管理”达到了信息管理和社会管理的效果。由于微信公众号等即时通信工具公众信息服务已经接近甚至超越了传播媒体的传播效果，在社会公众心目中，在某种程度上扮演着取代传统报纸、广播的“新媒体”角色，所以即时通信工具公众信息服务的管理，其属性依然是媒介管理，这也就不难理解，为什么这一规定是由和国务院新闻办公室合署办公的国家互联网信息办公室发布。

　　(二)资质管理原则。在俗称“微信十条”的《规定》中，用两条规定了“资质”问题，可见其重要性和地位。 第四条：“即时通信工具服务提供者应当取得法律法规规定的相关资质。即时通信工具服务提供者从事公众信息服务活动，应当取得互联网新闻信息服务资质。”这就明确了即时通信公众服务的内容生产必须具有资质。第七条：“新闻单位、新闻网站开设的公众账号可以发布、转载时政类新闻，取得互联网新闻信息服务资质的非新闻单位开设的公众账号可以转载时政类新闻。其他公众账号未经批准不得发布、转载时政类新闻”。《规定》围绕时政类新闻的发布以及转载，将即时通信工具公众信息服务的资质分为三类：第一类是新闻单位、新闻网站开设的公众账号，具有最高资质，可以发布、转载时政类新闻；第二类是取得互联网新闻信息服务资质的非新闻单位，例如新浪、网易等门户网站，只能“转载”却不得“发布”时政类新闻；第三类则是“其他公众账号”既不能发布也不得转载时政类新闻。通过对资质的分类管理，《规定》实现了对时政类新闻的发布与转载的监管。

　　(三)内容管理实质。时政新闻的发布与转载之所以成为本次《规定》的重点管理内容，与2005年施行的《互联网新闻信息服务管理规定》对新闻信息的管理是一脉相承的，延续了互联网“新闻信息”是指“时政类新闻信息”的管理传统。其实质还是内容管理。2005年的《互联网新闻信息服务管理规定》第二条指出： 在中华人民共和国境内从事互联网新闻信息服务，应当遵守本规定。本规定所称新闻信息，是指时政类新闻信息，包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关社会突发事件的报道、评论。本规定所称互联网新闻信息服务，包括通过互联网登载新闻信息、提供时政类电子公告服务和向公众发送时政类通讯信息。”从内容管理的执行层面看，《规定》是互联网新闻信息服务管理向即时通信公众服务管理的延伸，继续按照相关法律法规对时政类新闻信息进行内容管理。

　　(四)安全管理目的。十八届三中全会《决定》提出加大依法管理网络力度，完善互联网管理体制。习近平在就《决定》作说明时，讲了11个重大问题，重点就是网络和信息安全问题。习近平明确提出：“网络和信息安全牵涉到国家安全和社会稳定，是我们面临的新的综合性挑战。面对互联网技术和应用飞速发展，现行管理体制存在明显弊端，主要是多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高。同时，随着互联网媒体属性越来越强，网上媒体管理和产业管理远远跟不上形势发展变化。” 因此，习近平亲自领衔的网信小组成立之后，有效整合相关机构职能，形成从技术到内容、从日常安全到打击犯罪的互联网管理合力，确保网络安全。本次《规定》第一条就明确指出了规定出台的目的是：“为进一步推动即时通信工具公众信息服务健康有序发展，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和公共利益。”再一次将管理目的提高到了维护国家安全的高度，体现了对网络和信息安全的高度重视。

　　二、《规定》的积极意义

　　(一)维护主流，增强权威。《规定》第七条规定：“即时通信工具服务提供者应当对可以发布或转载时政类新闻的公众账号加注标识。”这类似新浪微博的加V，凸显了时政新闻公众账号的主流地位。按规定，即时通信公共服务平台上的时政新闻的发布权，只属于新闻单位、新闻网站开设的公众账号。非新闻单位即使有互联网新闻信息发布资质，也只能转载时政新闻。这在一定程度上遏制了时政谣言的产生与传播，从传播资质上维护了新闻单位及其网站的权威性，也从新闻生产的源头上，防范了谣言的滋生。

　　(二)准生证明，鼓励发展。被称为“微信十条”的《规定》可以被视为微信公众号的“官方准生证”。《规定》第七条在对公众号的时政新闻发布、转载资质做出规定的同时，提出“鼓励各级党政机关、企事业单位和各人民团体开设公众账号，服务经济社会发展，满足公众需求。”2014年5月27日，国家互联网信息办公室联合工信部、公安部召开专门工作会议，部署在全国范围内开展为期一个月的微信等移动即时通信工具专项治理行动，重点整治公众平台等公众信息发布服务环节，特别是具有传播和社会动员功能的公众账号。从此，微信等移动即时通信工具的公众信息发布，就处在被“整治”之中。而《规定》第七条中的“鼓励”一说，则是对微信公众号进一步发展的积极信号，为即时通信工具公众信息服务发展创造了政策空间与政治环境保障。

　　(三)有规可依，监管渠道。根据中国互联网信息中心2014年7月发布的第34次《中国互联网络发展状况统计报告 》显示，截至2014年6月，我国网民规模达6.32亿，手机网民规模达5.27亿，手机上网的网民比例为83.4%，相比2013年底上升了2.4个百分点。台式电脑和笔记本电脑上网网民的比例略有下降，分别为69.6%和43.7%。和台式电脑与笔记本电脑上网网民比例下降成正相关关系的是，社交网站用户规模的减少。2014年上半年，我国社交网站用户规模为2.57亿，较2013年底减少2047万，网民中社交网站使用率为40.7%，比2013年年底下降4.3个百分点，用户规模和使用率持续下滑。 但与社交网站使用率下降形成鲜明对比的是，手机即时通信的网民使用率达到87.1%，高居所有应用榜首。在这样的网络传播生态现状中，《规定》的出现，作为第一个手机终端应用的管理文件，具有历史意义。如果连新浪、网易这样的互联网大型门户网站，都只能转载时政新闻，而微信公众号却可以不受约束，直接发布时政新闻，显然是一种不公平的行业乱象。《规定》的出台表明，即时通信服务不是法外之地。 通过渠道管理内容，是成熟的国际经验。美国的联邦通信委员会(FCC)就是通过对广播电视等频道资源的管理，实现对传播内容的监管。②此次对微信公众号的管理，是通过《规定》的政策文本出台实现的。有规可依，是网络安全管理的进步。

　　(四)明确主体，维护安全。《规定》第三条指出：“国家互联网信息办公室负责统筹协调指导即时通信工具公众信息服务发展管理工作，省级互联网信息内容主管部门负责本行政区域的相关工作。”值得注意的变化是，2005年的《互联网新闻信息服务管理规定》是由国务院新闻办公室、信息产业部联合发布的，而此次《规定》是由互联网信息办公室发布的。 2011年5月，在国务院新闻办公室加挂国家互联网信息办公室牌子，标志着该机构的成立。本次的《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》由国家互联网信息办发布，表明互联网信息内容已经由国家互联网信息办的统一管理。另一方面，《规定》第五条将安全管理责任明确和落实在即时通讯服务供应商，体现了规定的务实与可操作性。规定指出：“即时通信工具服务提供者应当落实安全管理责任，建立健全各项制度，配备与服务规模相适应的专业人员，保护用户信息及公民个人隐私，自觉接受社会监督，及时处理公众举报的违法和不良信息。”通过这种将监管权力落实到企业经营者和服务提供者的方式，明确了相关责任关系，也对即时通讯平台建设，提出了更高的要求。

　　(五)建构伦理，形成共识。产业化、职业化的特征之一，就是职业道德伦理的建构，在互联网新闻传播职业伦理逐渐明晰的同时，微信等移动终端的信息服务产业伦理也在逐步地形成与明确。《规定》第三条指出：互联网行业组织应当积极发挥作用，加强行业自律，推动行业信用评价体系建设，促进行业健康有序发展。第六条更是明确了“即时通信工具服务使用者注册账号时，应当与即时通信工具服务提供者签订协议，承诺遵守法律法规、社会主义制度、国家利益、公民合法权益、社会公共秩序、道德风尚和信息真实性等‘七条底线’。”再一次将“七条底线”作为行业伦理标志和社会共识。“七条底线”是2013年8月15日闭幕的“中国互联网大会”上发出的倡议，包括：法律法规底线、社会主义制度底线、国家利益底线、公民合法权益底线、社会公共秩序底线、道德风尚底线和信息真实性底线。时隔一年，在《规定》中重申“七条底线”，可见规章制度制定者对此的高度认同与重视。可以预见，在今后的相当一段时间内，“七条底线”将继续成为我国互联网与即时通信等网络传播制度与文化的基本共识。

　　三、改变的媒介生态

　　(一)资质决定内容，细分进一步强化。根据腾讯公司提供的信息，微信公众号总量超过580万，新闻发布类的账号大约占公众账号总量的1%。③在明确了时政新闻的发布与转载资质之后，原来非新闻发布类的99%公众账号并不会因资质而受到影响，应该会进一步明确自身定位，占据细分的媒介市场，满足订阅户的阅读需求，提升自身的影响力。而具有时政新闻发布资质的新闻单位则会加强内容建设，在时政新闻采编和评论上下功夫，提高公信力，成为舆论引导和文化产业的中坚力量。

　　(二)公民新闻的终端转型。从博客这种传播形式诞生以来，美国已经产生了屡获普利策奖的新闻博客网站赫芬顿邮报(The Huffington Post)以及非盈利网站Propublica、政治新闻博客Politico，这三家荣获普利策奖的博客网站都是典型的公民新闻，例如Propublica就在网站类似报头位置写明：公众利益的新闻(Journalism in Public Interest)。国外研究表明，通过类似SNS等社交媒体，公民的创新能力可以被较大激发，并通过媒体进行传播。④随着资质和监管制度的完善，公民新闻将转型为传统主流媒体平台上的有益补充，采取为新闻单位的公众信息服务提供元素、材料和观点的形式，在保留公民新闻特色的同时，由新闻单位统一发布。而对具有发布时政新闻资质的新闻单位，《规定》的出台正是签约、收购、合并个人时政公众号的良机，在提供平台的同时，增强自身原创能力，网罗人才，加强内容管理，提升品牌影响力。

　　(三)联合发展，同步竞争。《规定》的出台对中小微信公众号有着双刃剑的作用。一方面对非时政类的公众信息服务管理进行了适度放权，由服务供应商承担管理责任，这使非时政的中小微信公众号有了更大的活跃空间；另一方面，新闻单位等具有传播资质的公众号有了做大做强的政策保障和品牌价值，中小微信公众号的竞争压力进一步加大。 目前微信公众号的盈利模式依然是传统大众媒介的广告主付费模式，(而非读者付费)在《规定》出台之后，非时政媒体的公众号其生存将面临更严峻的挑战。因此，中小微信公众号联合起来，形成同盟，与新闻单位的媒体账号共存，是政策层面下的理性经济选择。通过联盟共同与广告主议价，从而产生与大型媒体公众号互补或抗衡的可能。传媒生态也因此有了更加丰富的明天。

　　(四)加强备案，提升安全。《规定》发布之后，北京、广东、浙江等多地，纷纷加大了即时通信公众服务号的普查与登记备案工作。例如广东省肇庆市要求已开通公众号的单位或个人办理备案手续，新微信公众号须在开通后30天内办理备案。这种将《规定》第六条“即时通信工具服务提供者应当按照‘后台实名、前台自愿’的原则，要求即时通信工具服务使用者通过真实身份信息认证后注册账号”落到实处的做法，将有效改变网络传播生态，落实传播责任，避免谣言扩散，维护社会安全，促进即时通信公众服务健康发展。

　　[本文系浙江省高等学校中青年学科带头人学术攀登项目《网络与新媒体背景下的媒介安全：舆论恐慌的消解研究》阶段性成果]

　　(作者系浙江大学宁波理工学院传媒与设计学院副院长)

　　注释：

　　①麦克卢汉：理解媒介，何道宽译，商务出版社，2000年，第1页。

　　②何镇飚：《从FCC看美国的媒介管理及其启示》，《中国广播电视学刊》，2008年第7期。

　　③“微信十条”绑住自媒体 46万时政公众号成炮灰，南方都市报，2014年8月13日，网易科技